滬府辦規(guī)〔2020〕19號
上海市人民政府辦公廳轉發(fā)市規(guī)劃資源局《關于本市實施國土空間用途管制加強耕地保護的若干意見》的通知
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局：
??市規(guī)劃資源局《關于本市實施國土空間用途管制加強耕地保護的若干意見》已經(jīng)市政府同意，現(xiàn)轉發(fā)給你們，請認真按照執(zhí)行。
上海市人民政府辦公廳
2020年12月31日
關于本市實施國土空間用途管制加強耕地保護的若干意見
耕地是人類賴以生存和利用的基礎性資源，是國家糧食安全的重要保障。為貫徹《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）、《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號），全面實施《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》，按照《中共上海市委上海市人民政府關于建立上海市國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的意見》（滬委發(fā)〔2020〕13號）等的要求，現(xiàn)提出本市實施國土空間用途管制加強耕地保護的若干意見如下：
??一、明確總體要求
??（一）指導思想
??以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實耕地保護基本國策，堅持最嚴格的耕地保護制度，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，以國土空間規(guī)劃為引領，切實加強國土空間用途管制，嚴守耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線，多措并舉加強耕地保護，統(tǒng)籌保護資源、保障發(fā)展與優(yōu)化空間的關系，構筑堅實的自然資源與綠色空間基礎。
??（二）總體目標
??嚴格保護耕地，確保到2035年，本市永久基本農(nóng)田保護面積不低于150萬畝、耕地保護面積不低于200萬畝，切實維護城市糧食和生態(tài)安全“生命線”。以本市國土空間規(guī)劃為管制依據(jù)，以全域國土空間和全要素自然資源為管制對象，以用途轉換和自然資源統(tǒng)籌平衡為管制要點，明確耕地和永久基本農(nóng)田分區(qū)準入管制規(guī)則，建立健全以審批、核準、備案、監(jiān)測監(jiān)管等為管制手段的全域、全要素、全過程的用途管制實施機制。合理保護和利用耕地資源，優(yōu)化耕地布局、提升耕地質(zhì)量，提高耕地保護工作水平，系統(tǒng)構建保護有力、建設有效、管理有序的新格局。
??（三）基本原則
??１.依法依規(guī)，保護優(yōu)先。按照相關法律法規(guī)規(guī)定，建立最嚴格的保護制度，切實落實保護責任，高效管控城鄉(xiāng)建設、生態(tài)建設、非糧化農(nóng)業(yè)開發(fā)占用耕地的行為類型、布局規(guī)模與時序節(jié)奏。各類用地行為盡量不占或少占耕地，確需占用的，嚴格落實國土空間用途管制要求。
??2.規(guī)劃為據(jù)，系統(tǒng)治理。以各層次國土空間規(guī)劃為引領和依據(jù)，自上而下、逐級控制，嚴格落實各級規(guī)劃目標、指標、用地安排等管制要求。圍繞嚴守耕地保護紅線，建立國土空間用途管制體系，實現(xiàn)國土空間整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理。
??3.從嚴管控，綜合施策。按照第三次全國國土調(diào)查分類標準，明確耕地與其他地類間的轉換關系，在確保耕地和永久基本農(nóng)田保護底線不突破前提下，滿足利用行為的合理用地需求。建立健全監(jiān)測監(jiān)管體系，對國土資源保護開發(fā)利用實施綜合管理。
??4.部門協(xié)同，齊抓共管。各級政府承擔耕地保護主體責任。各行業(yè)主管部門按照各自職責，深度協(xié)調(diào)耕地保護與城鄉(xiāng)發(fā)展、生態(tài)建設、農(nóng)業(yè)開發(fā)等關系，實現(xiàn)協(xié)同共管。
??二、堅持規(guī)劃引領、綜合保護、提升建設并舉
??（一）劃定耕地和永久基本農(nóng)田保護底線
??以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎，結合農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”（糧食生產(chǎn)功能區(qū)、蔬菜生產(chǎn)保護區(qū)）劃定方案，按照“多規(guī)合一”要求，劃定本市耕地和永久基本農(nóng)田。到2035年，全市耕地保護空間不低于200萬畝。其中，集中連片劃實劃優(yōu)150萬畝永久基本農(nóng)田，以及3萬畝報自然資源部管理儲備地塊（以下簡稱“部管儲備地塊”），其余耕地保護空間劃定為本市自行管理儲備地塊（以下簡稱“市管儲備地塊”）。同時，結合現(xiàn)狀耕地和補充耕地潛力空間，劃定土地整備引導區(qū)，作為土地綜合整治形成新增耕地的重點空間，引導耕地進一步集中布局。
??（二）構建全面鎖定、分類管理的保護體系
??本市耕地保護空間按照規(guī)劃實施全面鎖定和分類保護，城鄉(xiāng)建設和生態(tài)建設按照國土空間規(guī)劃及自然資源計劃，分步驟有序?qū)嵤?。同時，改進耕地占補平衡方式。對劃定的耕地保護空間，實行差別化分區(qū)準入，嚴格限定允許占用類型。各類用地行為確實無法避讓耕地和永久基本農(nóng)田的，嚴格執(zhí)行占用補劃制度，按照“永久基本農(nóng)田—部管儲備地塊—市管儲備地塊—土地整備引導區(qū)”梯次調(diào)優(yōu)補劃，保持全市永久基本農(nóng)田、部管儲備地塊、市管儲備地塊數(shù)量和質(zhì)量底線不突破。對占用耕地保護空間以外一般耕地的，除建設用地項目按照國家有關政策規(guī)定落實耕地占補平衡外，其他生態(tài)建設和農(nóng)業(yè)開發(fā)行為，按照規(guī)劃、依計劃實施。
??（三）健全強化耕地綜合保護和管理措施
??各級各類規(guī)劃編制，與劃定的耕地保護空間充分銜接，按照節(jié)約集約用地要求，從嚴核定占用耕地規(guī)模。按照“以用定減、以減定增”的原則，制定并執(zhí)行年度建設用地減量化計劃，加大批而未供、供而未用土地的處置力度，保障建設用地流量。強化耕地保護責任目標考核，逐級壓實保護責任。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況，及時調(diào)整耕地開墾費標準和征收集體土地補償標準。嚴控建設項目占用永久基本農(nóng)田，確需占用的，按照要求繳納耕地開墾費。適度合理提高占用耕地成本，提升各類主體保護耕地和節(jié)約用地的積極性。
??（四）促進補充耕地資源增量提質(zhì)
??聚焦土地整備引導區(qū)，大力推進全域土地綜合整治，整合各類涉農(nóng)項目的資金和政策，充分發(fā)揮土地整治在補充耕地數(shù)量、提升耕地質(zhì)量、優(yōu)化耕地布局、改善生產(chǎn)生活環(huán)境、助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施等方面的作用。積極推動農(nóng)田質(zhì)量建設，優(yōu)先將永久基本農(nóng)田建成高標準農(nóng)田。完善全市耕地質(zhì)量調(diào)查體系、評價標準和監(jiān)測網(wǎng)絡，按照年度開展耕地質(zhì)量等別調(diào)查監(jiān)測與產(chǎn)能評價。推進建設占用耕地耕作層剝離再利用工作，完善耕作層土壤質(zhì)量檢測、剝離運輸儲存和再利用等環(huán)節(jié)的管理。
??三、實行耕地和永久基本農(nóng)田差別化分區(qū)準入
??（一）嚴格150萬畝永久基本農(nóng)田用途管制
??永久基本農(nóng)田是長期穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)耕地，嚴格控制城鄉(xiāng)建設和生態(tài)建設占用永久基本農(nóng)田。不準占用永久基本農(nóng)田，實施植樹造林、種植草皮草坪、種植果園、開挖坑塘水面、挖湖造景、堆放廢棄物，以及取土等其他破壞耕作層的活動，一旦發(fā)現(xiàn)，要責令整改。符合國土空間規(guī)劃，確實無法避讓永久基本農(nóng)田，允許空間準入的情形包括交通市政基礎設施、鄉(xiāng)村公益設施、特殊用地、新增河道項目（不含湖泊）、臨時用地、中小河道整治、設施農(nóng)業(yè)項目、農(nóng)田建設類項目、全域土地綜合整治項目等。允許準入項目占用永久基本農(nóng)田，要即時在部管儲備地塊內(nèi)落實補劃。
??（二）參照永久基本農(nóng)田加強部管儲備地塊管理
??部管儲備地塊是具備調(diào)整補劃為永久基本農(nóng)田條件的優(yōu)質(zhì)耕地。符合國土空間規(guī)劃，確實無法避讓部管儲備地塊，允許空間準入的情形，參照永久基本農(nóng)田嚴格執(zhí)行。因占用永久基本農(nóng)田補劃、項目建設占用，導致部管儲備地塊規(guī)模減少的，要即時在市管儲備地塊內(nèi)補劃。
??（三）規(guī)范市管儲備地塊的保護和管理
??市管儲備地塊是全市優(yōu)質(zhì)耕地資源的重要組成部分，是部管儲備地塊的直接補充，要予以嚴格管理。符合國土空間規(guī)劃，確實無法避讓市管儲備地塊，允許空間準入的情形包括造林、中小河道整治、農(nóng)村道路、設施農(nóng)業(yè)項目、農(nóng)田建設類項目、全域土地綜合整治項目、種植果園、種植草皮草坪、開挖坑塘水面，以及交通市政基礎設施、鄉(xiāng)村公益設施、宅基地集中歸并項目、特殊用地、新增河道項目、臨時用地、視作原地類管理的小微項目等建設行為。允許準入項目占用市管儲備地塊，要選擇耕地保護空間外一般耕地即時補劃。
??（四）優(yōu)化耕地保護空間外一般耕地管理
??在確保守住耕地保護底線的基礎上，允許各類利用行為按照規(guī)劃和管制要求，占用已劃定的耕地保護空間以外的現(xiàn)狀一般耕地。占用市管儲備地塊，要優(yōu)先選擇土地整備引導區(qū)內(nèi)的新增耕地落實補劃。土地整備引導區(qū)外，符合布局、質(zhì)量、生態(tài)等方面要求的新增耕地，也可補充納入市管儲備地塊。
??四、嚴格規(guī)范開發(fā)利用行為用途轉換管制
??（一）加強詳細層次規(guī)劃的編制和指導
??本市各類國土資源開發(fā)利用行為，統(tǒng)一以詳細規(guī)劃層次的規(guī)劃作為管制依據(jù)，具體包括控制性詳細規(guī)劃、郊野單元村莊規(guī)劃、專項規(guī)劃（詳細規(guī)劃層次）等。其中，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)以控制性詳細規(guī)劃為依據(jù)；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)按照項目建設或地類轉換需要，編制郊野單元村莊規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃（詳細規(guī)劃層次），作為國土空間用途管制依據(jù)。規(guī)劃在內(nèi)容與深度上，能夠有效指導國土空間用途管制實施。
??（二）明確管制權限、管制標準及管制類型
??1.管制權限。涉及自然資源計劃管理（建設用地計劃和生態(tài)建設計劃）和耕地保護空間管理的核心事權在市級規(guī)劃資源部門。
??2.管制標準。按照國土空間調(diào)查、規(guī)劃、管制、監(jiān)督統(tǒng)一管理標準，用途管制標準參照且不低于上海市第三次全國國土調(diào)查工作相關標準。
??3.管制類型。根據(jù)不同特征，將國土空間利用行為分為三類：“許可管制+監(jiān)測監(jiān)管”類，即通過審批、備案、核準等許可形式，對所引起的地類變化予以嚴格管制，后續(xù)通過全天候監(jiān)測予以監(jiān)督監(jiān)管的行為；“報備監(jiān)測+甄別處置”類，即通過前期主動報備，結合全天候監(jiān)測發(fā)現(xiàn)地類變化，并實地巡查甄別后完成地類變更的行為；其余行為類，結合土地年度變更調(diào)查，予以監(jiān)測統(tǒng)計和地類管理。
??（三）合理區(qū)分占用和補劃時序安排
??占用已劃定的耕地保護空間，按照要求落實補劃?！霸S可管制+監(jiān)測監(jiān)管”類行為包括交通市政基礎設施、鄉(xiāng)村公益設施、特殊用地、新增河道項目、宅基地集中歸并項目、臨時用地、造林、中小河道建設、農(nóng)村道路、設施農(nóng)業(yè)項目，落實“先補后占”；涉及農(nóng)田建設類項目和全域土地綜合整治項目的，允許在項目范圍區(qū)內(nèi)進行耕地保護空間布局調(diào)優(yōu)?！皥髠浔O(jiān)測+甄別處置”類行為包括占用耕地種植果園、種植草皮草坪、開挖坑塘水面以及建設視作原地類管理的小微項目，允許“先備后補”；確實難以即時補劃的，允許使用市管儲備地塊周轉規(guī)模，但要按照自然年完成補劃，并歸還周轉規(guī)模。
??（四）嚴格規(guī)范占用補劃標準和要求
??允許準入行為涉及永久基本農(nóng)田、部管儲備地塊、市管儲備地塊的，按照“永久基本農(nóng)田—部管儲備地塊—市管儲備地塊—土地整備引導區(qū)”進行梯次增補?！霸S可管制+監(jiān)測監(jiān)管”類、“報備監(jiān)測+甄別處置”類項目分別在規(guī)劃土地審批或立項環(huán)節(jié)核準階段、監(jiān)測監(jiān)管發(fā)現(xiàn)甄別確認階段，嚴格按照標準規(guī)范，編制永久基本農(nóng)田及儲備地塊補劃方案或布局調(diào)整方案。優(yōu)先就近補劃，盡量與現(xiàn)有耕地和永久基本農(nóng)田集聚連片。補劃數(shù)量、質(zhì)量要與占用情況相當，確保相應的永久基本農(nóng)田、部管儲備地塊、市管儲備地塊數(shù)量有增加、質(zhì)量有提升、布局更集聚、生態(tài)更優(yōu)化。
??五、加強耕地保護監(jiān)管保障
??（一）落實耕地保護共同責任
??各區(qū)政府對行政區(qū)域內(nèi)耕地和永久基本農(nóng)田保護工作負總責，政府主要領導為第一責任人。耕地保護責任目標考核結果，作為領導干部綜合考核評價、生態(tài)文明建設目標評價考核、領導干部問責和領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重要依據(jù)。市、區(qū)發(fā)展改革、規(guī)劃資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、綠化市容、水務、生態(tài)環(huán)境、交通、住房城鄉(xiāng)建設管理等部門按照職責，負責相應土地用途轉換監(jiān)督監(jiān)管工作，全面貫徹執(zhí)行耕地保護政策和用途管制要求，確保部門協(xié)同、上下聯(lián)動、措施有力。
??（二）健全國土空間用途監(jiān)測監(jiān)管
??利用衛(wèi)片執(zhí)法檢查、航測遙感識別、移動巡查監(jiān)管等監(jiān)測手段，實施全天候、全覆蓋國土空間用途監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)掌握土地利用變化情況。將劃定的耕地保護空間作為重點監(jiān)測區(qū)域，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界周邊、歷史違法違規(guī)用地情況較多的區(qū)域增加監(jiān)測頻次，持續(xù)跟蹤。監(jiān)測結果與執(zhí)法檢查、項目地類轉換審批和備案、核準等管理數(shù)據(jù)相校核，以及時發(fā)現(xiàn)和糾正違法違規(guī)行為。
??（三）嚴肅耕地保護巡查和執(zhí)法查處
??各級規(guī)劃資源部門要依托四級巡查網(wǎng)絡，嚴格落實巡查責任。結合日常巡查、執(zhí)法檢查、監(jiān)察督察等工作，確保對亂占耕地和永久基本農(nóng)田的行為早發(fā)現(xiàn)、早制止。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要對宅基地違法違規(guī)行為進行巡查、制止及執(zhí)法。對各類未按照國土空間規(guī)劃實施、違法批準占用耕地、違法毀壞耕作條件、違法破壞或擅自改變永久基本農(nóng)田保護標志等，要及時責令限期整改、恢復原狀，并按照有關法律法規(guī)進行處罰，依法追究相關主體責任。構成犯罪的，追究刑事責任。
??（四）強化耕地保護輿論宣傳監(jiān)督
??加強耕地保護、國土空間用途管制政策解讀，普及耕地保護法律法規(guī)知識。通過公開通報和掛牌督辦等形式，增強耕地保護的社會影響力和震懾力。廣泛發(fā)動群眾參與違法違規(guī)占用耕地行為舉報，及時回應社會關切。強化輿論宣傳和社會監(jiān)督，營造自覺主動保護耕地和永久基本農(nóng)田的良好社會氛圍。
??本意見自2021年2月1日起施行。
??上海市規(guī)劃和自然資源局
??2020年12月29日
