滬府辦〔2017〕62號
上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市綠化市容局關(guān)于完善本市公益林管理制度意見的通知
有關(guān)區(qū)人民政府，市政府有關(guān)委、辦、局：
市綠化市容局《關(guān)于完善本市公益林管理制度的意見》已經(jīng)市政府同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認(rèn)真按照執(zhí)行。
上海市人民政府辦公廳
2017年10月26日
關(guān)于完善本市公益林管理制度的意見
森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體。公益林是本市重要的森林資源，是生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)。為切實加強(qiáng)公益林資源保護(hù)管理，促進(jìn)林業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，維護(hù)城市生態(tài)安全，加快生態(tài)文明建設(shè)，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》（國辦發(fā)〔2016〕83號）的要求，結(jié)合落實本市城市總體規(guī)劃和“十三五”森林覆蓋率達(dá)到18%的目標(biāo)，現(xiàn)就完善本市公益林管理制度提出如下意見：
一、充分認(rèn)識完善公益林管理制度的重要性
近年來，本市各級政府不斷加大財政投入力度，充分調(diào)動各種社會力量，持續(xù)推進(jìn)造林綠化，林業(yè)生態(tài)建設(shè)取得長足發(fā)展。截至2016年底，全市林地面積達(dá)到167萬畝，分為公益林、商品林兩大類，森林覆蓋率1556%。其中，公益林管理涉及林業(yè)、綠化、公路、鐵路、水務(wù)、房屋和市屬國有企業(yè)等多個行業(yè)或部門。但是，部分種植在農(nóng)民承包地上的公益林，其林地與林木權(quán)分離，存在權(quán)屬不清的情況。因此，完善公益林管理制度，加強(qiáng)公益林資源保護(hù)管理，是當(dāng)前和今后一個時期本市各級政府及有關(guān)部門的一項重要工作。
（一）完善公益林管理制度是穩(wěn)定森林資源的重要舉措。本市公益林主要是由各級政府出資而建成的林地。針對上海林業(yè)特點(diǎn)，需要完善公益林管理制度，進(jìn)一步明晰公益林林木權(quán)屬，嚴(yán)格落實公益林管護(hù)責(zé)任主體，創(chuàng)新公益林管理模式；特別是種植在農(nóng)民承包地上的公益林，在穩(wěn)定土地承包權(quán)基礎(chǔ)上，對其林木所有權(quán)和林地管理權(quán)作進(jìn)一步明確，形成權(quán)責(zé)對等、權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一的公益林經(jīng)營管理體制機(jī)制，加快建立具有上海特色的公益林管理制度。
（二）完善公益林管理制度是落實生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制的重要內(nèi)容。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》規(guī)定，各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線，是建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，實行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計的主要內(nèi)容，實行黨政同責(zé)、終身追責(zé)。完善公益林管理制度，有利于科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，進(jìn)一步明確各級黨委、政府生態(tài)資源保護(hù)的權(quán)利與義務(wù)、職能與責(zé)任，有利于建立體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求的目標(biāo)體系、考核辦法和獎懲機(jī)制。
（三）完善公益林管理制度是實現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營的重要途徑。公益林具有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會等多種功能。穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)是提高公益林生產(chǎn)力和實施森林可持續(xù)經(jīng)營的基礎(chǔ)，要處理好森林經(jīng)營過程中保護(hù)、利用與發(fā)展的關(guān)系，促進(jìn)森林生態(tài)系統(tǒng)的演替向人與自然和諧的方向發(fā)展。通過嚴(yán)格保護(hù)和科學(xué)經(jīng)營，實現(xiàn)公益林的生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)三大效益相統(tǒng)一的目標(biāo)，真正做到“青山常在，永續(xù)利用”。完善公益林管理制度，對推進(jìn)森林分類經(jīng)營，全面提高公益林生產(chǎn)力，增強(qiáng)公益林綜合功能具有重要作用。
二、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。以《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》（國辦發(fā)〔2016〕83號）和《中共上海市委上海市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)上海生態(tài)文明建設(shè)的實施意見》（滬委發(fā)〔2016〕27號）為指導(dǎo)，以保護(hù)公益林和促進(jìn)森林健康經(jīng)營為目標(biāo)，堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定土地承包權(quán)，明晰林木所有權(quán)，確定公益林管理權(quán)，落實公益林管護(hù)主體責(zé)任。同時，完善政策支撐體系，調(diào)動林木所有者、公益林經(jīng)營者的積極性，有效保護(hù)公益林，提高公益林的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益。
（二）基本原則。堅持依法治林、嚴(yán)格管理，控制公益林消耗，促進(jìn)森林資源穩(wěn)步增長；堅持明晰公益林權(quán)屬、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，落實公益林管護(hù)責(zé)任；堅持科學(xué)經(jīng)營、合理利用，提升公益林質(zhì)量、功能與效益；堅持政府主導(dǎo)、社會參與，增強(qiáng)公益林經(jīng)營管理活力。
（三）總體目標(biāo)。到2020年，本市公益林管護(hù)良性機(jī)制基本形成。公益林區(qū)劃界定全面完成，權(quán)屬清晰，權(quán)益保護(hù)更加有力；公益林管護(hù)主體落實，管護(hù)責(zé)任更加明確，管護(hù)措施全面加強(qiáng)；林政執(zhí)法力度持續(xù)加大，公益林消耗有效減少，資源更加穩(wěn)定；公益林利用科學(xué)合理，扶持政策更加完善，功能得到全面提升。實現(xiàn)公益林持續(xù)增長、質(zhì)量持續(xù)提升、功能顯著增強(qiáng)，林業(yè)生態(tài)安全更加鞏固。
三、主要任務(wù)
（一）實施公益林分類管理。根據(jù)相關(guān)規(guī)劃要求，研究制定《上海市公益林管理辦法》，計劃用2—3年時間，完成全市公益林區(qū)劃界定。將公益林依法從嚴(yán)管理，占補(bǔ)平衡；將商品林實行目標(biāo)管理，動態(tài)平衡；按照公益林不同保護(hù)等級，研究制定相應(yīng)管護(hù)措施，實行公益林分類、分級管理。
（二）健全森林目標(biāo)責(zé)任制。依據(jù)城市總體規(guī)劃、生態(tài)專項規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃，將森林覆蓋率、公益林保有量等主要指標(biāo)的階段目標(biāo)和分年度指標(biāo)，分解落實到各級政府，層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書，實行目標(biāo)管理。結(jié)合森林資源年度監(jiān)測結(jié)果，編制森林資源資產(chǎn)負(fù)債表，建立森林資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，嚴(yán)守公益林生態(tài)紅線，嚴(yán)控公益林減少。
（三）明確林權(quán)及管護(hù)責(zé)任。按照“權(quán)責(zé)一致”的原則，各級政府對轄區(qū)內(nèi)的公益林保護(hù)負(fù)總責(zé)，既享有所轄區(qū)域的公益林的資源資產(chǎn)權(quán)屬，也承擔(dān)公益林保護(hù)管理責(zé)任。國有林場、森林公園以及農(nóng)用地上納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓媪郑錂?quán)屬歸各區(qū)政府，并落實相應(yīng)的管護(hù)責(zé)任主體；市屬國有企業(yè)營造的公益林，其權(quán)屬歸相應(yīng)公司，并承擔(dān)管護(hù)責(zé)任；其他區(qū)域公益林由綠化市容、公路、鐵路、水務(wù)和房屋等主管部門負(fù)責(zé)管護(hù)工作。
（四）創(chuàng)新公益林管護(hù)機(jī)制。加強(qiáng)管護(hù)是提升公益林質(zhì)量的根本措施，也是完善公益林管理制度的重要內(nèi)容。因此，在落實管護(hù)責(zé)任的同時，必須堅持市場化改革方向，以政府購買服務(wù)的方式，吸收各種社會力量參與公益林管護(hù)，積極創(chuàng)新公益林管護(hù)的新模式、新方法，逐步形成以社會組織為主體的公益林管護(hù)市場化機(jī)制，解決公益林管護(hù)責(zé)任不到位和養(yǎng)護(hù)質(zhì)量不高等問題，不斷降低公益林管護(hù)成本，提高公益林管護(hù)質(zhì)量。
（五）建立公益林有償使用制度。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府引導(dǎo)推動作用，解決公益林被“無價”或者“廉價”使用問題，實現(xiàn)“誰使用誰付費(fèi)”“誰破壞誰賠償”，促進(jìn)公益林保護(hù)和合理利用，維護(hù)公益林所有者權(quán)益。要研究制定本市公益林有償使用實施辦法，開展國有公益林有償使用試點(diǎn)，建立和完善公益林有償使用制度。
（六）提升公益林質(zhì)量與效益。以降低密度、優(yōu)化樹種結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，加快推進(jìn)公益林撫育，制定并下達(dá)年度實施計劃，逐步提高林分和森林質(zhì)量。同時，在確保公益林生態(tài)功能的前提下，鼓勵發(fā)展林菌、林藥、林苗等林下種植模式，增加林地產(chǎn)出，提高經(jīng)濟(jì)效益；結(jié)合公益林撫育，加快開放型休閑林地建設(shè)，積極開發(fā)綠色生態(tài)空間，服務(wù)市民群眾，拓展社會效益。
四、保障措施
（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各區(qū)政府要高度重視公益林管理工作，牢固確立生態(tài)文明理念，堅持科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀，把完善公益林管理制度擺上重要工作位置。要加強(qiáng)調(diào)查研究、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促落實，研究制定配套措施，落實工作責(zé)任，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。要加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，發(fā)展改革、財政、規(guī)劃國土資源、林業(yè)、綠化市容、農(nóng)業(yè)、公路、鐵路、水務(wù)和房屋等主管部門要按照職責(zé)分工，積極支持，主動配合，形成合力，促進(jìn)本市公益林管理工作上新水平。
（二）完善林業(yè)政策。不斷完善市級生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，保持公益林生態(tài)補(bǔ)償資金穩(wěn)定增長。各區(qū)財政要根據(jù)林業(yè)主管部門提出的年度公益林養(yǎng)護(hù)和生態(tài)項目的資金需求，落實公益林生態(tài)補(bǔ)償資金，優(yōu)化補(bǔ)償資金支出結(jié)構(gòu)，逐步提高生態(tài)補(bǔ)償資金用于林地養(yǎng)護(hù)、撫育、基礎(chǔ)設(shè)施與能力建設(shè)以及功能提升等公益林養(yǎng)護(hù)管理方面的投入比例，切實發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償政策的激勵和調(diào)節(jié)作用，增強(qiáng)公益林生態(tài)補(bǔ)償資金使用的獲得感。
（三）完善考核機(jī)制。建立領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)發(fā)展森林目標(biāo)責(zé)任制，完善目標(biāo)體系、考核辦法和獎懲機(jī)制，加大對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子履行保護(hù)發(fā)展森林目標(biāo)責(zé)任制的考核力度，強(qiáng)化指標(biāo)約束。建立森林資源消耗和環(huán)境損害責(zé)任追究制度，對違背科學(xué)發(fā)展要求、不顧公益林和生態(tài)環(huán)境盲目決策，造成森林資源嚴(yán)重破壞的案件，要依法嚴(yán)肅查處。對履職不力、監(jiān)管不嚴(yán)、失職瀆職的，要依紀(jì)依法追究責(zé)任，并實行終身追責(zé)。
（四）強(qiáng)化法制保障。要加強(qiáng)林業(yè)行政執(zhí)法，配備能滿足林業(yè)執(zhí)法工作需要的專業(yè)執(zhí)法人員；建立健全市、區(qū)兩級聯(lián)動和林業(yè)、公安行刑對接的綜合執(zhí)法制度；加強(qiáng)林業(yè)法規(guī)體系建設(shè)研究。
上海市綠化和市容管理局
2017年9月28日