滬府辦規(guī)〔2018〕30號
上海市人民政府辦公廳轉發(fā)市規(guī)劃國土資源局關于推進本市鄉(xiāng)村振興做好規(guī)劃土地管理工作實施意見（試行）的通知
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局：
市規(guī)劃國土資源局《關于推進本市鄉(xiāng)村振興做好規(guī)劃土地管理工作的實施意見（試行）》已經市政府同意，現轉發(fā)給你們，請按照執(zhí)行。
上海市人民政府辦公廳
2018年11月1日
關于推進本市鄉(xiāng)村振興做好規(guī)劃土地管理工作的實施意見（試行）
為落實《中共上海市委上海市人民政府關于貫徹〈中共中央、國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見〉的實施意見》（滬委發(fā)〔2018〕7號）精神，推進《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》（以下稱“上海2035”）實施，探索超大城市鄉(xiāng)村振興的空間規(guī)劃和土地管理新模式、新路徑，強化鄉(xiāng)村振興制度供給，現就推進本市鄉(xiāng)村振興做好規(guī)劃土地管理工作提出實施意見如下：
一、明確總體要求和基本原則
?。ㄒ唬┟鞔_總體要求。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大、2018年中央農村工作會議、中央一號文件精神和市委、市政府的總體部署，堅持生態(tài)優(yōu)先、底線約束、品質提升、城鄉(xiāng)融合、高質量發(fā)展的總體導向，探索走農業(yè)持續(xù)發(fā)展、農村面貌持續(xù)改善、農民收入持續(xù)增長的新路，保障農民權益，以優(yōu)化完善鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃土地管理制度和政策為重點，提升鄉(xiāng)村規(guī)劃引領和先導水平，提高土地資源利用效率，助推鄉(xiāng)村振興發(fā)展。
（二）確立基本原則。一是堅持規(guī)劃引領。落實“上海2035”，完善空間規(guī)劃體系，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，賦予規(guī)劃適度彈性；落實“四線”管控，嚴格土地用途管制，確保各類用地規(guī)范、有序、統(tǒng)籌利用。二是堅持高質量利用。加大鄉(xiāng)村建設用地存量盤活和布局優(yōu)化，推進低效建設用地減量化，鼓勵土地功能、空間的復合利用。三是堅持綠色發(fā)展。牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，加強耕地和永久基本農田保護建設，科學預測鄉(xiāng)村資源環(huán)境承載力，保留保護村莊肌理和傳統(tǒng)文脈，傳承江南文化內核，體現江南鄉(xiāng)村特色和上海地域特征。四是堅持示范引領。用好土地整治平臺，集聚各方資源，開展政策技術創(chuàng)新集成和規(guī)劃設計試點，以土地整治工程帶動鄉(xiāng)村地區(qū)空間優(yōu)化、產業(yè)發(fā)展和生態(tài)宜居，推進“江南田園”建設示范，打造活力鄉(xiāng)村。
二、強化規(guī)劃引領，優(yōu)化鄉(xiāng)村布局形態(tài)
?。ㄈ┘涌炜傮w規(guī)劃編制，優(yōu)化城鄉(xiāng)規(guī)劃格局。落實“上海2035”，加快推進區(qū)、鎮(zhèn)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃編制，做好高質量的區(qū)總體規(guī)劃和村莊布局規(guī)劃，形成鎮(zhèn)村協調發(fā)展的鄉(xiāng)村格局。合理確定城市開發(fā)邊界外的建設用地規(guī)模，保障鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃空間，統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)村的生產、生活、生態(tài)用地。確定撤并村范圍和保留村布局，合理確定農民集中居住安置標準，落實農民集中居住安置空間，堅持“城鎮(zhèn)集中居住為主、農村集中歸并為輔”的總體導向，鼓勵農民向城鎮(zhèn)集中居住，嚴格控制撤并村范圍內的個人建房，重點聚焦“三高”沿線、生態(tài)敏感地區(qū)、環(huán)境整治地區(qū)，分步推進30戶以下自然村農民的集中居住。
（四）完善鄉(xiāng)村規(guī)劃銜接，促進規(guī)劃實施落地。構建規(guī)劃層次簡化、規(guī)劃界面明晰、規(guī)劃引導統(tǒng)一的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系。合并編制郊野單元規(guī)劃和村莊規(guī)劃，實施規(guī)土融合、生產生活生態(tài)合一的行動規(guī)劃機制。發(fā)揮郊野單元（村莊）規(guī)劃作為城市開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)引領發(fā)展、指導建設、優(yōu)化布局的實施性作用，統(tǒng)籌優(yōu)化村莊建設的各類用地布局。堅持多方參與、凝聚共識、共繪藍圖的路徑，按照《上海市鄉(xiāng)村規(guī)劃導則》和《上海市郊野鄉(xiāng)村風貌規(guī)劃設計和建設導則》等要求，加快推進郊野單元（村莊）規(guī)劃編制，深化村莊設計和實施落地。
?。ㄎ澹┩貙捯?guī)劃實施內涵，提高空間優(yōu)化自主性。在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，區(qū)政府可以通過郊野單元（村莊）規(guī)劃調整優(yōu)化保留村的村莊建設用地布局，形成相對集中、集約高效的建設用地結構。區(qū)、鎮(zhèn)總體規(guī)劃可預留適量規(guī)劃建設用地空間及規(guī)模用于單獨選址的鄉(xiāng)村公共服務設施、休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項目等建設。郊野單元（村莊）規(guī)劃明確的村莊用地范圍調整（宅基地歸并平移等），以及單獨選址的鄉(xiāng)村公益設施等建設項目用地，允許通過永久基本農田布局優(yōu)化予以落地。在符合區(qū)域控制要求和滿足鄉(xiāng)村景觀風貌塑造的前提下，保留村內統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設的農民住房以及鄉(xiāng)村公共服務設施可按規(guī)劃適當提高建筑高度，優(yōu)化鄉(xiāng)村空間形態(tài)，豐富農民住房類型，提高土地空間效率。
三、盤活存量資源，滿足鄉(xiāng)村用地需求
?。┻m度加強指標傾斜，保障生產生活用地。各區(qū)在編制土地利用年度計劃中，低效建設用地減量化形成的用地指標，要向鄉(xiāng)村地區(qū)傾斜，向保留村集聚，優(yōu)先用于農民集中居住和公共服務設施、休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項目等。
?。ㄆ撸┱芜`法違規(guī)用地，優(yōu)化存量建設用地布局。加強鄉(xiāng)村用地監(jiān)管和違法用地整治力度，嚴控新增違法用地，重點推進低效工業(yè)用地、宅基地（一戶多宅等）、設施農用地等專項整治，依托“無違建居村創(chuàng)建”等平臺，制定實施計劃并進行整治復墾。在符合規(guī)劃和對永久基本農田實施分類保護的前提下，允許通過土地綜合整治等手段在劃定的空間范圍內和規(guī)定的期限內，實施存量建設用地空間平移、集聚和布局優(yōu)化。
（八）深化土地制度改革，盤活閑置房地資源。推進集體經營性建設用地入市、農村土地征收、宅基地等農村土地制度改革，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，確保農民宅基地權益不受損和“戶有所居”，在符合規(guī)劃的前提下，農村集體經濟組織、農戶利用依法取得的農村閑置房屋，以合作或自辦方式發(fā)展民宿、休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等的，可以保持原土地用途、權利類型不變。在符合相關法律法規(guī)和規(guī)劃的前提下，農村集體經濟組織可通過規(guī)范的民主程序，協議有償收回閑置宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等用地，通過集體建設用地使用等方式，保障農村公共服務設施、新產業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求。
四、規(guī)范用地分類，簡化用地管理程序
?。ň牛﹥?yōu)化鄉(xiāng)村用地分類管理。為促進現代都市農業(yè)和休閑農業(yè)發(fā)展，圍繞農業(yè)增效和農民增收，在不破壞耕作層的前提下，允許兩類項目用地仍按照耕地管理。一類是對農業(yè)生產結構進行優(yōu)化調整的項目（如在耕地上種植水果、花卉、藥材等農作物）。另一類是因現代化種植需要，在現有耕地上利用耕作層土壤生產并配建簡易溫室、大棚的農業(yè)生產項目。允許兩類用地仍按照原地類認定和管理。一是休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項目用地中，屬農牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地，以及為觀景提供便利的觀光臺（原則上面積不超過100平方米）、棧道（原則上寬度不超過2米）等非永久性附屬設施占用的農用地，由經營主體與土地權利人依法協調種植、養(yǎng)殖、管護與旅游經營關系；二是村莊規(guī)劃設計確定的零星公共服務設施用地（廁所、污水處理、垃圾儲運、供電、供氣、通訊等；原則上不得超過100平方米），以及直接為農業(yè)生產服務的占地面積不大于40平方米的小型灌溉泵站、占地面積不大于60平方米的小型排澇泵站等用地。零星公共服務設施等用地超出本條規(guī)定規(guī)模范圍的，按照建設用地管理。
?。ㄊ嵤c狀布局開發(fā)。鄉(xiāng)村新產業(yè)新業(yè)態(tài)項目中，按照建設用地進行管理的，可以實施“點狀”和“帶狀”布局，多個地塊組合開發(fā)。項目區(qū)內其他用地，仍按照原地類管理。各區(qū)可以依據郊野單元（村莊）規(guī)劃明確的建設用地，進行點狀布局，按照建設用地地塊范圍辦理農用地轉用后，通過集體建設用地使用或征為國有方式供地。
?。ㄊ唬┮?guī)范基礎設施用地管理。在不破壞農村自然肌理的前提下，根據實際需要，合理確定農村道路的寬度，可以在道路彎道、岔路口、橋梁以及需要設立緊急停車帶等處，適當放寬路面寬度，農村道路路面寬度最多不超過8米。新開挖河道常水位水面寬度小于6米（河口寬度小于15米）的小型河道，其護岸工程建設應減少對河岸自然面貌和生態(tài)環(huán)境的破壞，堅持自然植被、生態(tài)方式為主建設，在充分保障農民利益的前提下，可以不辦理農用地轉用和土地征收手續(xù)。
五、完善土地供應，提高資源配置效率
?。ㄊ┮?guī)范國有建設用地供應。鄉(xiāng)村建設使用國有建設用地的，應按照控制性詳細規(guī)劃、郊野單元（村莊）規(guī)劃確定的規(guī)劃條件，對符合《劃撥用地目錄》的，以劃撥方式供地；對休閑農業(yè)鄉(xiāng)村旅游等經營性國有建設用地，應通過公開招拍掛方式，實行有償使用，經區(qū)政府集體決策，可以采取定向掛牌方式，出讓給農村集體經濟組織。鼓勵以長期租賃、先租后讓等方式供應鄉(xiāng)村新產業(yè)新業(yè)態(tài)項目建設用地。
?。ㄊ┯煤眉w建設用地政策。農村村民建房、公共服務設施可以使用農村集體建設用地。農村集體經濟組織自辦或以土地使用權入股、聯營等方式與其他單位共辦新產業(yè)新業(yè)態(tài)項目的，可以依法使用集體建設用地。
六、規(guī)范設施用地類型，支持現代農業(yè)發(fā)展
?。ㄊ模┩晟圃O施農用地管理。直接用于或服務于農業(yè)生產的生產設施用地、附屬設施用地及配套設施用地，按照農用地管理，不需辦理農用地轉用審批手續(xù)。對于農業(yè)生產過程中所需各類生產設施和附屬設施用地，以及由于農業(yè)規(guī)模經營必須興建的配套設施，包括蔬菜種植、果園種植、藥材種植、花卉種植等農作物種植園的看護類管理房用地（單層、占地小于15平方米），納入設施農用地管理，實行區(qū)級備案。對農產品晾曬、臨時存儲、分揀包裝等農產品初加工設施用地（占地面積原則上不超過400平方米）、食用菌工廠化栽培用地，在不占用永久基本農田的前提下，實施設施農用地備案管理，實行區(qū)級備案。
（十五）規(guī)范設施農用地占用永久基本農田政策。對于規(guī)?；Z食種植涉及的設施建設，選址難以避開永久基本農田的，由區(qū)規(guī)劃國土資源部門牽頭組織論證。允許占用的，由市規(guī)劃國土資源部門按照數量相等、質量相當的原則和有關要求，統(tǒng)一組織補劃，并按上圖入庫規(guī)定進行管理。其他工廠化作物栽培、畜禽養(yǎng)殖、水產養(yǎng)殖和農業(yè)規(guī)模種植的設施建設，禁止占用永久基本農田。
七、鼓勵土地復合利用，提高鄉(xiāng)村用地效率
?。ㄊ┕膭罱ㄔO用地復合利用。鼓勵農業(yè)生產和村莊建設等用地復合利用，發(fā)展休閑農業(yè)鄉(xiāng)村旅游、農業(yè)教育、農業(yè)科普、農事體驗等產業(yè)，拓展土地使用功能，提高土地節(jié)約集約利用水平。鄉(xiāng)村地區(qū)在符合規(guī)劃、安全、生態(tài)等前提下，可以開發(fā)利用地下空間，解決鄉(xiāng)村地區(qū)停車、存儲等需求。鼓勵區(qū)鎮(zhèn)公共基礎服務設施、各類學校體育服務設施等錯時對外開放，提高公共資源利用效率。鼓勵農村“三室一點”和公共服務設施綜合設置，復合利用。
?。ㄊ撸┨剿鬓r用地復合利用。在優(yōu)先保障農業(yè)生產，不改變原土地用途的前提下，可以將現狀合法、已用于規(guī)?；?、現代化農業(yè)生產的農業(yè)配套設施用地，如晾曬場、糧食和農資存放場所、大型農機具存放場所等用地，臨時用于公共停車。允許非耕農用地（林地等）在不破壞土壤耕作層的條件下，臨時用于公共停車，以滿足游客峰值時期停車需求。A類永久基本農田要深化維護投入和高標準農田建設，B類永久基本農田要在不破壞耕作層的前提下，宜農則農，宜林則林，促進農林復合利用。鼓勵農用地按照循環(huán)經濟和綜合經濟模式引導，組合各類生產功能，如田漁復合、林養(yǎng)復合、田園綜合等，實現土地功能復合、空間復合開發(fā)利用。
八、大力推進土地整治，助力品質鄉(xiāng)村建設
?。ㄊ耍嵤┤蛲恋卣?，打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展示范區(qū)。強化全域土地整治平臺優(yōu)勢，整合鄉(xiāng)村農業(yè)資源、生態(tài)資源、人文資源等各類資源要素，集聚涉農資金政策，以鄉(xiāng)村地區(qū)生產、生活、生態(tài)融合為中心，以土地整治工程為先導，構建農業(yè)與二、三產業(yè)交叉融合的現代產業(yè)體系，加快建設現代農業(yè)產業(yè)園和特色農產品優(yōu)勢區(qū)。實施休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等示范工程，啟動實施“江南田園”建設計劃，打造一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)發(fā)展新格局。
?。ㄊ牛┐罅ν苿由鷳B(tài)建設，優(yōu)化鄉(xiāng)村生態(tài)基底。發(fā)揮農村地區(qū)生態(tài)優(yōu)勢，在全市重點生態(tài)區(qū)域、市域生態(tài)環(huán)廊等地方，開展生態(tài)型土地整治，實施生態(tài)系統(tǒng)保護和修復工程，推動國家公園、郊野公園建設，對山水林田湖草生命共同體進行系統(tǒng)修復、綜合治理，協調生態(tài)保護與經濟發(fā)展的關系，合理劃分生態(tài)保育區(qū)、郊野活動區(qū)和配套功能區(qū)，嚴守生態(tài)保護紅線，筑牢鄉(xiāng)村綠色生態(tài)基底。
?。ǘ┩七M低效用地減量化，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。堅持高質量發(fā)展，嚴控建設用地總量，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)村地區(qū)低效建設用地減量，改善農民住房、基礎設施和公共設施等；協同推進農民集中居住，按照本市推進農民向城鎮(zhèn)集中居住的相關文件，享受土地出讓金返還、資金補貼和用地保障等支持政策，探索多元安置路徑和宅基地自愿有償退出機制。
九、強化人才資金支持，加大要素保障力度
（二十一）實施鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，增強鄉(xiāng)村建設智力支撐。建立鄉(xiāng)村振興規(guī)劃土地智力支撐平臺，市規(guī)劃國土資源局會同市農委、市住房城鄉(xiāng)建設管理委公開匯聚規(guī)劃師、建筑師和政策咨詢師，遴選大師領銜的高水平設計機構，形成鄉(xiāng)村規(guī)劃師咨詢服務支撐團隊，建立鄉(xiāng)村設計機構儲備庫。制定鄉(xiāng)村規(guī)劃師管理辦法，實施培訓、信息互通、考核與聘任制度并落實資金，編制鄉(xiāng)村設計手冊，形成設計機構選擇操作指南。區(qū)、鎮(zhèn)可以從鄉(xiāng)村規(guī)劃師咨詢服務團隊中選聘鄉(xiāng)村規(guī)劃師，定點負責鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃、設計和政策咨詢。同時，可以根據鄉(xiāng)村設計手冊選取設計機構。
（二十二）激活用地指標調劑收益，加大鄉(xiāng)村建設資金支持力度。低效建設用地減量化形成的用地指標可以區(qū)內調劑，調劑收益重點支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。鼓勵鎮(zhèn)、村集體經濟組織利用減量化補償資金，探索建立“造血”機制，促進集體經濟轉型發(fā)展。
十、優(yōu)化審批監(jiān)管程序，確保管理規(guī)范高效
?。ǘ﹥?yōu)化審批界面及層級，提高行政審批效率。明確規(guī)劃審批界面，對于城市開發(fā)邊界外其他建設用地區(qū)內的用地，通過編制控制性詳細規(guī)劃作為建設項目審批的規(guī)劃依據；對于開發(fā)邊界外鎮(zhèn)總體規(guī)劃未明確邊界范圍的用地，可以通過編制郊野單元（村莊）規(guī)劃或專項規(guī)劃（詳細規(guī)劃層次），明確用地規(guī)劃條件，作為建設項目審批的規(guī)劃依據。優(yōu)化規(guī)劃審批層級，提高規(guī)劃審批效率。郊野單元（村莊）規(guī)劃由鎮(zhèn)政府組織編制，區(qū)政府審批，市規(guī)劃國土資源局備案，納入統(tǒng)一的空間管控數據庫。農轉用和土地征收手續(xù)委托各區(qū)辦理，設施農用地備案由區(qū)規(guī)劃國土資源局、區(qū)農委按照相關規(guī)定進行管理。鼓勵各區(qū)探索運用“負面清單+事中事后監(jiān)管”“標準規(guī)范+事中事后監(jiān)管”“告知承諾+事中事后監(jiān)管”等方式，加快鄉(xiāng)村建設用地審批制度改革，整合審批流程，提高審批效率。
?。ǘ模嵤┴撁媲鍐问焦芾?，規(guī)范監(jiān)督管理機制。各區(qū)政府組織建立鄉(xiāng)村地區(qū)綜合執(zhí)法、協同監(jiān)管工作機制，統(tǒng)籌相關涉農部門業(yè)務工作，加大鄉(xiāng)村地區(qū)“五違四必”整治和自然資源執(zhí)法監(jiān)察力度，建立用地研判制度和共同責任機制。通過健全集體建設用地的用途管制、功能設置等機制，實施集體建設用地土地利用全生命周期管理。嚴格鄉(xiāng)村集體經營性用地改變用途管理，用地合同或協議中應明確嚴格禁止整宗或部分改變用途，用于商品住宅或私人會館。不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。嚴格落實建設用地總量控制和低效建設用地減量化控制，加強郊野單元（村莊）規(guī)劃備案評估和建設用地總量動態(tài)監(jiān)控。
本實施意見自2018年11月1日起施行，有效期至2020年12月31日。
上海市規(guī)劃和國土資源管理局
2018年10月30日