??摘 要
??生育保險(xiǎn)是指職業(yè)婦女因生育而暫時(shí)中斷勞動(dòng)，由國(guó)家或單位為其提供生活保障和物質(zhì)幫助的一種社會(huì)制度。其宗旨在于通過向生育女職工提供生育津貼、產(chǎn)假以及醫(yī)療服務(wù)等方面的待遇，保障她們因生育而暫時(shí)喪失勞動(dòng)能力時(shí)的基本經(jīng)濟(jì)收入和醫(yī)療保健，幫助生育女職工恢復(fù)勞動(dòng)能力，重返工作崗位，并使嬰兒得到必要的照顧和哺育，從而體現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)對(duì)婦女在這一特殊時(shí)期給予的支持和愛護(hù)。
??[1]
??我國(guó)《憲法》《勞動(dòng)法》都明確要建立社會(huì)保險(xiǎn)和福利制度，使勞動(dòng)者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得幫助和補(bǔ)償。2010年《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》將生育保險(xiǎn)制度作為我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度之一，明確生育保險(xiǎn)待遇包括生育醫(yī)療費(fèi)用和生育津貼。生育保險(xiǎn)制度的建立有利于促進(jìn)婦女就業(yè)，提高人口素質(zhì)。早在2001年10月10日，上海市人民政府令第109號(hào)發(fā)布了《上海市城鎮(zhèn)生育保險(xiǎn)辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。自2001年11月1日施行以來，已有19年，距離2009年第二次修改也有11年。為全面客觀地了解《辦法》的實(shí)施效果和執(zhí)行情況，對(duì)實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行梳理和研究，達(dá)到進(jìn)一步完善相關(guān)制度的目的，上海市醫(yī)療保障局委托華東政法大學(xué)研究生教育院開展評(píng)估，制定評(píng)估方案、開展社會(huì)調(diào)查、舉行座談訪談，從合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、科學(xué)性、實(shí)效性、立法技術(shù)和認(rèn)同度等方面對(duì)《辦法》開展了立法后評(píng)估。
??評(píng)估組對(duì)照評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)《辦法》進(jìn)行全面評(píng)估后認(rèn)為，《辦法》頒布實(shí)施以來，在完善社會(huì)保障體系、保障婦女權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面起到了積極作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，《辦法》的不少規(guī)定已因上位法的修改而發(fā)生了變化，內(nèi)容已不能很好的與新時(shí)代社會(huì)保障工作相適應(yīng)?，F(xiàn)實(shí)操作中，政府部門通過出臺(tái)規(guī)范性文件的方式對(duì)《辦法》的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了修正。評(píng)估組認(rèn)為應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂《辦法》，根據(jù)實(shí)際情況整合相關(guān)政策規(guī)定，出臺(tái)符合本市實(shí)際的生育保險(xiǎn)辦法，以更好地實(shí)施生育保險(xiǎn)制度。
??第一部分 評(píng)估工作情況
??為更好地實(shí)施本市生育保險(xiǎn)制度，促進(jìn)婦女平等就業(yè)，保障生育女職工權(quán)益，根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》和上海市人民政府2020年度立法工作安排，上海市醫(yī)療保障局、華東政法大學(xué)洪冬英教授領(lǐng)銜的科研團(tuán)隊(duì)對(duì)《辦法》開展了后評(píng)估工作。
??一、評(píng)估的準(zhǔn)備工作
??（一）成立評(píng)估工作組
??評(píng)估組由市醫(yī)療保障局分管副局長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，華東政法大學(xué)洪冬英教授擔(dān)任副組長(zhǎng)，成員包括市醫(yī)療保障局相關(guān)業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)人及工作人員、華東政法大學(xué)行政法學(xué)、衛(wèi)生法學(xué)領(lǐng)域的專家、博士與碩士研究生。
??（二）制定評(píng)估工作方案
??評(píng)估組根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》，擬定了評(píng)估工作方案，明確了《辦法》立法后評(píng)估的評(píng)估原則、指標(biāo)體系、評(píng)估方法、評(píng)估目的、評(píng)估步驟、評(píng)估報(bào)告主要內(nèi)容等具體事項(xiàng)。
??（三）制定具體的評(píng)估指標(biāo)和重點(diǎn)解決的問題
??評(píng)估組經(jīng)過認(rèn)真研究，主要圍繞《辦法》的文本質(zhì)量評(píng)估和實(shí)施效益評(píng)估兩個(gè)方面，分必要性、合法性、合理性、可操作性、立法協(xié)調(diào)性、技術(shù)性、協(xié)調(diào)性等評(píng)估一級(jí)指標(biāo)，以及一級(jí)指標(biāo)所包含的二級(jí)指標(biāo)開展研究。另外，對(duì)《辦法》實(shí)施過程中反映比較突出的問題進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估并提出修改建議。
??二、評(píng)估工作過程
??2020年4月20日，評(píng)估組正式啟動(dòng)評(píng)估工作，開始全面深入研討《辦法》評(píng)估的路徑，分析書面資料，了解《辦法》實(shí)施以來存在的現(xiàn)實(shí)問題及有關(guān)修改或廢止的意見和建議，并對(duì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的立法盲點(diǎn)與立法技術(shù)進(jìn)行梳理。
??（一）開展問卷調(diào)查與分析
??為掌握社會(huì)有關(guān)群體對(duì)《辦法》實(shí)施效益的評(píng)價(jià)，評(píng)估組就《辦法》的立法目的、執(zhí)行與實(shí)施情況、存在問題等精心設(shè)計(jì)了調(diào)查問卷，通過微信公眾號(hào)的方式向政府有關(guān)職能部門、相關(guān)企事業(yè)單位、社會(huì)有關(guān)團(tuán)體和群眾等征集問卷，共回收問卷1284份。評(píng)估組對(duì)回收問卷進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。
??（二）開展文獻(xiàn)研究與分析
??評(píng)估組查閱相關(guān)國(guó)內(nèi)外立法、上海市和其他省市的相關(guān)立法文獻(xiàn)以及理論研究文獻(xiàn)，進(jìn)行分類整理和初步分析。將《辦法》與上位法、同位法等法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行系統(tǒng)分析和對(duì)比分析。對(duì)《辦法》及配套文件的實(shí)施情況、實(shí)施效果、存在的問題以及后續(xù)完善等進(jìn)行研究分析。
??（三）召開座談會(huì)
??7月，評(píng)估組召開座談會(huì)。聽取生育保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作人員的意見；聽取婦聯(lián)、總工會(huì)、市衛(wèi)健委、市高院、市司法局等與生育保險(xiǎn)立法工作相關(guān)部門的意見。進(jìn)一步了解《辦法》出臺(tái)時(shí)的背景，實(shí)施以來的可操作性以及遇到的執(zhí)法難題與困境。
??（四）起草評(píng)估報(bào)告
??2020年7月中旬到8月底，評(píng)估組根據(jù)前期座談、問卷調(diào)查所掌握的情況擬定評(píng)估報(bào)告提綱，起草評(píng)估報(bào)告初稿。評(píng)估報(bào)告主要是對(duì)《辦法》的各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)和程序規(guī)定是否具有合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、可操作性等內(nèi)容進(jìn)行闡述。
??（五）形成正式評(píng)估報(bào)告
??在吸取專家論證意見基礎(chǔ)上，通過進(jìn)一步調(diào)研，修改完善評(píng)估報(bào)告（初稿），形成最終評(píng)估報(bào)告。對(duì)《辦法》的制度規(guī)范性和實(shí)施有效性等給予客觀公正地評(píng)價(jià)。結(jié)合《辦法》在實(shí)施過程中存在的具體問題，提出評(píng)估結(jié)論和建議。
??第二部分 評(píng)估指標(biāo)體系
??地方立法后評(píng)估指標(biāo)體系是根據(jù)被評(píng)估對(duì)象，通過科學(xué)的評(píng)估途徑，構(gòu)建出反映地方立法現(xiàn)實(shí)狀況的評(píng)估指標(biāo)。評(píng)估指標(biāo)體系既要對(duì)法律規(guī)范當(dāng)初制定的合法性和必要性等進(jìn)行考量，也要對(duì)法律規(guī)范實(shí)施后的效果和效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)法律規(guī)范運(yùn)用過程中存在的問題，對(duì)地方立法實(shí)施后的績(jī)效做出全面科學(xué)的評(píng)價(jià)，此評(píng)價(jià)結(jié)果是地方立法及時(shí)立、改、廢的可靠依據(jù)。評(píng)估組認(rèn)為，就《辦法》在法律體系中所處的位階看，屬于由直轄市政府頒布的政府規(guī)章。為了科學(xué)開展《辦法》的立法后評(píng)估，評(píng)估組確定《辦法》的評(píng)估指標(biāo)體系由文本質(zhì)量評(píng)估、實(shí)施效益評(píng)估兩個(gè)子體系組成。
??一、確立評(píng)估指標(biāo)體系的原則
??根據(jù)“圍繞目標(biāo)、突出要點(diǎn)、細(xì)化量化”的要求，在選取確立評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)遵循以下原則：
??（一）合法性原則
??合法性原則是對(duì)地方立法的主體、權(quán)限、程序等進(jìn)行評(píng)估。只有合法的法律規(guī)范才值得公眾遵守，才能體現(xiàn)其權(quán)威性、強(qiáng)制性。
??（二）必要性原則
??必要性原則是對(duì)地方立法出臺(tái)及存續(xù)的必要性進(jìn)行評(píng)估。法律的生命在于實(shí)施，如果一項(xiàng)法律規(guī)范被評(píng)估為沒有實(shí)施的必要，那此法律規(guī)范也沒有存在的必要。
??（三）技術(shù)原則
??技術(shù)原則是對(duì)地方立法的名稱與體例、地方立法的結(jié)構(gòu)、立法語言三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估。判斷是否規(guī)范準(zhǔn)確表達(dá)了法律文件的概念、文體、結(jié)構(gòu)、用語、形式等內(nèi)容。
??（四）效率原則
??效率原則是對(duì)地方立法進(jìn)行價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估。重點(diǎn)考察如下價(jià)值：①政策導(dǎo)向，地方立法符合黨的路線、方針、政策，符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律；②利益取向，地方立法充分反映和體現(xiàn)最廣大人民的根本利益、維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序；③成本效益，地方立法遵守法律的社會(huì)成本與社會(huì)效益之比，進(jìn)行守法成本與違法成本的比較。
??（五）效果原則
??效果原則是對(duì)地方立法的實(shí)效性在行政執(zhí)法、公民守法、社會(huì)認(rèn)知、管理制度等方面的效果體現(xiàn)進(jìn)行評(píng)估?？疾焐鐣?huì)公眾對(duì)法律規(guī)范的了解、知曉和接受程度，以及實(shí)施中收到司法機(jī)關(guān)反映的問題。
??（六）可操作性原則
??可操作性原則是對(duì)地方立法語言簡(jiǎn)潔且通俗易懂、內(nèi)涵明確且設(shè)置合理、內(nèi)容周全且重點(diǎn)突出、實(shí)施簡(jiǎn)明且易操作等進(jìn)行評(píng)估。
??（七）地方特色原則
??地方特色原則是從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合上海重大發(fā)展戰(zhàn)略和重大決策實(shí)施，針對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)中出現(xiàn)的情況和問題進(jìn)行評(píng)估。
??二、《辦法》的立法后評(píng)估指標(biāo)體系
??根據(jù)上述原則，評(píng)估組確立了《辦法》立法后評(píng)估指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系分文本質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系、實(shí)施效益評(píng)估指標(biāo)體系，兩大子體系都采取基本相同的立法質(zhì)量指標(biāo)，但各有側(cè)重。指標(biāo)體系分為一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)。二級(jí)指標(biāo)是將一級(jí)指標(biāo)分解為若干項(xiàng)，具體內(nèi)容詳見下表：
??表一：立法文本質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系
序號(hào) | 一級(jí)指標(biāo) | 二級(jí)指標(biāo) |
1 | 立法必要性 | 有明確的立法目的，有上位法授權(quán)，或該事項(xiàng)僅用上位法調(diào)整無法窮盡本地區(qū)實(shí)際情形。 |
2 | 該事項(xiàng)已不能或難以用一般的規(guī)范性文件調(diào)整，需適用地方政府規(guī)章手段進(jìn)行規(guī)范。立法迫切，立法時(shí)機(jī)確已成熟。 | |
3 | 合法性 | 立法依據(jù)合法，并符合法定權(quán)限?！掇k法》內(nèi)容與憲法、法律法規(guī)的立法精神和具體條文無抵觸，與上位法銜接較好。 |
4 | 立法程序合法，《辦法》經(jīng)廣泛聽取意見程序。 | |
5 | 合理性 | 《辦法》符合目的正當(dāng)性,設(shè)定的待遇享受條件合理。 |
6 | 《辦法》設(shè)定的待遇項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)符合平等原則，合理、適當(dāng)。與改革目標(biāo)和理念同步。 | |
7 | 《辦法》主體明確，權(quán)限設(shè)置合理、權(quán)利義務(wù)相適應(yīng)。 | |
8 | 《辦法》設(shè)定的法律責(zé)任符合最小侵害性，和行政相對(duì)人的違法行為相對(duì)稱。 | |
9 | 可操作性 | 《辦法》所規(guī)范的申領(lǐng)程序明確、便捷、高效。 |
10 | 《辦法》中法律責(zé)任承擔(dān)方式明確、適當(dāng)。 | |
11 | 《辦法》配套的實(shí)施細(xì)則未摻入部門利益，并易于操作。 | |
12 | 協(xié)調(diào)性 | 《辦法》結(jié)合本市特點(diǎn)對(duì)上位法有所細(xì)化。 |
13 | 《辦法》與相關(guān)同位法之間相協(xié)調(diào)。 | |
14 | 《辦法》與人口計(jì)生等其他公共政策之間相協(xié)調(diào)。 | |
15 | 立法技術(shù)性 | 《辦法》文本結(jié)構(gòu)完整,前后條文之間相互呼應(yīng)。 |
16 | 《辦法》體系結(jié)構(gòu)合理、邏輯關(guān)系明確嚴(yán)謹(jǐn)。 | |
17 | 《辦法》語言表達(dá)準(zhǔn)確，法律概念術(shù)語準(zhǔn)確、統(tǒng)一、規(guī)范。沒有非法律性語言表述。標(biāo)點(diǎn)符號(hào)、數(shù)字的表述符合立法要求。 |
??表二：立法實(shí)施效益評(píng)估指標(biāo)
序號(hào) | 一級(jí)指標(biāo) | 二級(jí)指標(biāo) |
1 | 法制統(tǒng)一性 | 是否因該《辦法》與上位法的原則和精神相抵觸，或與上位法的具體內(nèi)容相沖突，導(dǎo)致法律糾紛。 |
2 | 是否因與同位法規(guī)定不一致或相沖突而導(dǎo)致執(zhí)法沖突。 | |
3 | 合理性 | 是否因《辦法》的職權(quán)不明確，權(quán)責(zé)不相匹配而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不作為。 |
4 | 是否因?yàn)椤掇k法》規(guī)定的權(quán)利缺乏救濟(jì)措施，或救濟(jì)措施規(guī)定不周或不當(dāng)而導(dǎo)致生育人員無法正當(dāng)維權(quán)。 | |
5 | 是否因申領(lǐng)程序規(guī)定不合理或不具體而損害生育人員的權(quán)益。 | |
6 | 是否明確規(guī)定對(duì)生育人員有益。 | |
7 | 可操作性 | 是否因《辦法》規(guī)定不明確而導(dǎo)致經(jīng)辦部門對(duì)同類情形的不同處理。 |
8 | 是否因《辦法》內(nèi)容缺乏針對(duì)性解決實(shí)際問題而導(dǎo)致實(shí)踐中難以操作。 | |
9 | 是否因《辦法》的一些重要條款規(guī)定過于籠統(tǒng)而導(dǎo)致難以實(shí)施。 | |
10 | 是否因《辦法》規(guī)定的申領(lǐng)程序過于煩瑣或程序不完善而導(dǎo)致實(shí)踐中很難或無法操作。 | |
11 | 地方特色 | 屬于本地方的事務(wù)在《辦法》制定實(shí)施后是否得到合理規(guī)范和有效處理。 |
12 | 屬于本地方突出問題在《辦法》制定實(shí)施后是否得到妥善解決。 | |
13 | 實(shí)效性 | 《辦法》是否被大多數(shù)人知曉并自覺遵守。 |
14 | 公眾對(duì)《辦法》實(shí)施后所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的滿意度。 | |
15 | 《辦法》生效后每年是否被司法審判、行政復(fù)議、仲裁適用。 | |
16 | 《辦法》實(shí)施后，違法案件的發(fā)生是否減少。 | |
17 | 成本分析 | 《辦法》立法成本和實(shí)施成本的分析。 |
18 | 《辦法》實(shí)施后的實(shí)際成本（立法成本與實(shí)施成本之和）與立法前預(yù)測(cè)成本是否匹配。 | |
19 | 《辦法》實(shí)施中是否違法成本高于守法成本。 | |
20 | 立法效益是否高于實(shí)際成本（立法成本與實(shí)施成本之和）。 |
??第三部分 評(píng)估報(bào)告主要內(nèi)容
??一、立法文本質(zhì)量評(píng)估
??根據(jù)評(píng)估指標(biāo)體系，立法文本質(zhì)量評(píng)估側(cè)重對(duì)《辦法》最初出臺(tái)或修訂情況的考量，包括必要性、合法性、合理性、可操作性、協(xié)調(diào)性和立法技術(shù)性等內(nèi)容。
??（一）關(guān)于立法必要性
??立法的必要性主要從立法目的是否明確和立法時(shí)機(jī)是否成熟兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估。
??1.立法目的?！掇k法》的立法目的是為了保障婦女生育期間的基本生活和醫(yī)療需求，促進(jìn)婦女就業(yè)。當(dāng)時(shí)國(guó)家層面已開始建立各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，包括生育保險(xiǎn)制度：一是《憲法》第十三條規(guī)定“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”，這為國(guó)家建立社會(huì)保障制度提供了憲法依據(jù)，也是《辦法》制定的根本法保障。二是《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》第七十條規(guī)定“國(guó)家發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)，建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)基金，使勞動(dòng)者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得幫助和補(bǔ)償”，第七十三條規(guī)定“勞動(dòng)者在下列情形下，依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇：（一）退休……（五）生育。”因此，《辦法》作為地方政府規(guī)章，是地方政府結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況執(zhí)行國(guó)家憲法和法律的需要，確保國(guó)家立法目的在地方實(shí)現(xiàn)。
??2.立法時(shí)機(jī)。對(duì)女職工的勞動(dòng)權(quán)益提供必要的、特殊的保護(hù)，是黨和國(guó)家的一貫政策。新中國(guó)成立以來，尤其是改革開放以來，我國(guó)女職工勞動(dòng)權(quán)益保障方面的法律法規(guī)不斷發(fā)展完善，生育保險(xiǎn)制度也不斷規(guī)范化。新中國(guó)的生育保險(xiǎn)主要經(jīng)歷了生育勞動(dòng)保險(xiǎn)階段、生育企業(yè)保險(xiǎn)階段和生育社會(huì)保險(xiǎn)階段。1951年的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》作為首部全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障法規(guī)將女職工納入保障范圍。此后，從1988年開始各地進(jìn)行了生育保險(xiǎn)制度的嘗試。同年9月，國(guó)家頒布了《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》；1995年，國(guó)家勞動(dòng)部發(fā)布了《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》。至此，全國(guó)性的生育保險(xiǎn)規(guī)定已經(jīng)初步建立。國(guó)家層面的規(guī)定較為籠統(tǒng)，并不能完全涵蓋各個(gè)地區(qū)的具體情況。各地需要在國(guó)家規(guī)定范圍內(nèi)制定更為詳盡具體的制度。本市政府各部門經(jīng)多年調(diào)研，于2001年出臺(tái)了《辦法》，正式建立適合本地區(qū)實(shí)際情況的職工生育保險(xiǎn)制度。
??隨著社會(huì)保險(xiǎn)制度的不斷完善，《辦法》出現(xiàn)了與本市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的情況。市政府分別于2004年和2009年兩次對(duì)《辦法》進(jìn)行了修訂，逐步完善上海市生育保險(xiǎn)制度。因此，《辦法》的出臺(tái)和修訂都符合當(dāng)時(shí)的立法背景，有上位法依據(jù)，并彌補(bǔ)上位法對(duì)調(diào)整本地區(qū)實(shí)際情況的不足，是貫徹黨和國(guó)家為女職工提供特殊保障的表現(xiàn)，具有立法必要性。
??（二）關(guān)于立法合法性
??立法合法性是對(duì)地方立法的制定未有違背上位法規(guī)定的情況，符合立法權(quán)限和立法程序進(jìn)行評(píng)估。
??1.立法依據(jù)和權(quán)限。如前所述,根據(jù)當(dāng)時(shí)的時(shí)代和立法背景，《辦法》與憲法、法律及行政法規(guī)的立法精神和具體條文并無抵觸，與上位法銜接較好。法定權(quán)限是指立法符合《憲法》《立法法》中有關(guān)立法權(quán)限劃分的規(guī)定，沒有違背法律保留、法律優(yōu)先等原則?！掇k法》是對(duì)參加本市城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的從業(yè)或者失業(yè)生育婦女做出的生育保險(xiǎn)制度安排，依據(jù)《立法法》第82條的規(guī)定，屬于直轄市人民政府制定規(guī)章的立法事權(quán)范圍，符合法定立法權(quán)限的規(guī)定。
??2.立法程序。立法程序合法是指要符合《立法法》《規(guī)章制定程序條例》等規(guī)定。從上海市檔案局調(diào)取的材料來看，《辦法》于2001年由上海市人民政府按照法定立法程序制定，在聽取多方意見后形成生育保險(xiǎn)基本方案，并向上海市人大常委會(huì)進(jìn)行了匯報(bào)。2004年、2009年，生育保險(xiǎn)行政管理部門對(duì)實(shí)施中的問題進(jìn)行梳理，報(bào)市政府后按程序進(jìn)行修訂。因此《辦法》在制定和修改過程中嚴(yán)格遵守法定的立法程序，公正公開并聽取意見。
??由此可見，《辦法》的制定和修改具有合法性。
??（三）關(guān)于立法合理性
??立法的合理性，是立法的核心理念之一，主要是從立法是否具有合目的性，是否符合平等原則，以及主體、權(quán)限和法律責(zé)任等的設(shè)置是否合理等方面評(píng)估。
??1.合目的性。根據(jù)《辦法》第一條的規(guī)定，其立法目的是為了保障婦女生育期間的基本生活和醫(yī)療需求，促進(jìn)婦女就業(yè)?！掇k法》實(shí)施后，根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)和本市生育保險(xiǎn)制度實(shí)施中反映的問題，進(jìn)行了兩次修改，2011年根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)生育保險(xiǎn)政策進(jìn)行了調(diào)整。從2011年到2019年的數(shù)據(jù)顯示,生育保險(xiǎn)參保人數(shù)和人均待遇水平均逐年上升,與經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展相適應(yīng)。生育保險(xiǎn)由用人單位繳費(fèi)，個(gè)人不繳費(fèi)，通過均衡用人單位招用女職工的生育費(fèi)用，較好地保障了本市參保婦女生育期間的待遇,有利于促進(jìn)婦女就業(yè)。
表：2011-2019年上海市生育保險(xiǎn)參保和待遇享受情況表 | |||
年份 | 參保人數(shù)（萬人） | 待遇享受人次 | 人均待遇水平（萬元） |
2011 | 703 | 99879 | 2.11 |
2012 | 711 | 130150 | 2.36 |
2013 | 713 | 124293 | 2.68 |
2014 | 717 | 135571 | 2.89 |
2015 | 735 | 130056 | 3.05 |
2016 | 956 | 158027 | 3.29 |
2017 | 972 | 199728 | 3.47 |
2018 | 985 | 176972 | 3.72 |
2019 | 990 | 177332 | 4.08 |
??2.平等原則。平等原則即立法不存在對(duì)同類權(quán)利義務(wù)主體的差別化對(duì)待處理的規(guī)定?！掇k法》中有關(guān)行政管理相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的規(guī)定均是針對(duì)某一領(lǐng)域不特定的主體，不存在對(duì)某一領(lǐng)域某類主體的歧視與差別對(duì)待問題?！掇k法》第十三條規(guī)定了申領(lǐng)生育生活津貼、生育醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)貼的婦女所應(yīng)具備的條件，這些條件對(duì)所有婦女一視同仁，未設(shè)置區(qū)別化的條件?！掇k法》第十四條規(guī)定了對(duì)妊娠月份不同的生產(chǎn)、早產(chǎn)、流產(chǎn)婦女享受生育生活津貼的不同期限，是結(jié)合婦女生育休假和費(fèi)用的情況所做的合理區(qū)分，沒有違背平等原則，相反是平等原則在特殊情形下的具體體現(xiàn)。因此，《辦法》無論是從立法目的還是從立法內(nèi)容上都符合公平、正義的基本價(jià)值觀念，符合公序良俗，體現(xiàn)了立法平等性和正當(dāng)性。
??3.主體、權(quán)限設(shè)置。繳費(fèi)主體和待遇享受主體是生育保險(xiǎn)制度中最為重要的兩大主體。《辦法》規(guī)定，生育保險(xiǎn)由用人單位繳費(fèi)，個(gè)人無需繳費(fèi)?！氨臼行姓^(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、個(gè)體工商戶（以下統(tǒng)稱用人單位）依照本辦法規(guī)定，繳納城鎮(zhèn)生育保險(xiǎn)費(fèi)”。由用人單位繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，不僅有利于保護(hù)婦女權(quán)益保障，也有利于實(shí)現(xiàn)不同企業(yè)行業(yè)之間的負(fù)擔(dān)均衡化?！掇k法》第二條的適用范圍和第二十四條參照?qǐng)?zhí)行的規(guī)定，基本涵蓋了參加本市社會(huì)保險(xiǎn)的生育婦女。根據(jù)待遇享受主體和保障范圍，合理測(cè)算繳費(fèi)主體的繳費(fèi)比例，確?；鹌胶?。因此，從繳費(fèi)義務(wù)和待遇享受相適應(yīng)來看，《辦法》的規(guī)定是合理正當(dāng)?shù)摹?/p>
??4.法律責(zé)任?！掇k法》第二十二條和第二十三條分別設(shè)置了個(gè)人和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的違法責(zé)任，對(duì)打擊騙取生育保險(xiǎn)待遇，保證基金安全起到一定作用?！掇k法》規(guī)定的“警告、100元以上1000元以下的罰款”符合當(dāng)時(shí)審核支付操作的實(shí)際情況，主要對(duì)行政相對(duì)人冒領(lǐng)、多領(lǐng)行為進(jìn)行處罰。
??綜上所述，評(píng)估組認(rèn)為《辦法》出臺(tái)時(shí)在合理性方面進(jìn)行了考慮，符合相關(guān)規(guī)定。
??（四）關(guān)于可操作性
??可操作性，既要考慮行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員執(zhí)行法律的可能性和可行性，又要考慮管理相對(duì)人自覺守法的可能性和可行性，以保證立法的實(shí)際操作和實(shí)施。評(píng)估《辦法》立法是否具有可操作性，從程序是否明確、便捷、高效，法律責(zé)任承擔(dān)方式是否明確、配套的實(shí)施細(xì)則的可操作性等方面考察。
??1.具體程序方面。《辦法》對(duì)生育保險(xiǎn)的各個(gè)方面都進(jìn)行了較為具體的規(guī)定，包括用人單位的登記手續(xù)，待遇項(xiàng)目支付渠道，津貼補(bǔ)貼的申領(lǐng)條件、享受期限、標(biāo)準(zhǔn)以及申領(lǐng)手續(xù)，審核與計(jì)發(fā)等，建立了較為完整且可操作的程序，使管理相對(duì)人明確自己的權(quán)利義務(wù)。
??2.法律責(zé)任承擔(dān)方式?！掇k法》規(guī)定個(gè)人“提供虛假材料冒領(lǐng)、多領(lǐng)待遇”的法律責(zé)任承擔(dān)方式為“警告、100元以上1000元以下的罰款”。與2001年當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生育保險(xiǎn)待遇水平相適應(yīng)，進(jìn)而能保證罰款執(zhí)行到位。規(guī)定經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員“濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守，致使城鎮(zhèn)生育保險(xiǎn)基金流失”的法律責(zé)任承擔(dān)方式為行政處分，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?？梢钥闯霎?dāng)時(shí)側(cè)重于打擊職務(wù)犯罪行為。
??3.配套文件方面?！掇k法》實(shí)施后，生育保險(xiǎn)行政管理部門分別于2001年、2002年制定了《〈上海市城鎮(zhèn)生育保險(xiǎn)辦法〉實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于〈上海市城鎮(zhèn)生育保險(xiǎn)辦法〉實(shí)施中若干問題處理意見的通知》，對(duì)《辦法》中的相關(guān)概念進(jìn)行解釋，對(duì)操作程序和所需材料進(jìn)一步細(xì)化。
??綜上所述，《辦法》出臺(tái)時(shí)的具體程序、法律責(zé)任承擔(dān)方式，配套文件，都具有可操作性。
??（五）關(guān)于立法協(xié)調(diào)性
??立法協(xié)調(diào)性，是指立法在符合合法性的前提下，與其他法律規(guī)范在規(guī)定上是否存在內(nèi)容交叉重疊、相互抵觸等問題。評(píng)估《辦法》的協(xié)調(diào)性，主要從與本市上位法相協(xié)調(diào)、與相關(guān)同位法相協(xié)調(diào)、與公共政策相協(xié)調(diào)幾個(gè)方面內(nèi)容進(jìn)行考察。
??1.與上位法的協(xié)調(diào)性。《辦法》在立法時(shí)，國(guó)家層面僅有1995年國(guó)家勞動(dòng)部的《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》，對(duì)企業(yè)女職工的生育進(jìn)行保障，機(jī)關(guān)事業(yè)單位女職工未納入保障范圍。本市層面的法律法規(guī)尚沒有相應(yīng)規(guī)定，《辦法》將各類用人單位的女職工納入保障范圍，并對(duì)繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例作出規(guī)定，是針對(duì)上海實(shí)際情況建立的統(tǒng)一的生育保險(xiǎn)制度，填補(bǔ)了國(guó)家和本市層面保障的空白，與上位法相協(xié)調(diào)。
??2.與相關(guān)同位法的協(xié)調(diào)性。與相關(guān)同位法之間相協(xié)調(diào)是指立法規(guī)定與其處于同一法律位階的其他法律規(guī)范之間是否協(xié)調(diào)?！掇k法》作為社會(huì)保險(xiǎn)方面的地方政府規(guī)章，在建立本市生育保險(xiǎn)制度時(shí)，同時(shí)考慮了與上海市城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相協(xié)調(diào)，在繳費(fèi)基數(shù)的確定方面，規(guī)定用人單位繳納城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)基數(shù)，為本單位繳納城鎮(zhèn)生育保險(xiǎn)費(fèi)基數(shù)，確保本市社會(huì)保險(xiǎn)制度繳費(fèi)基數(shù)一致,也與《上海市社會(huì)保險(xiǎn)征繳實(shí)施辦法》規(guī)定的上海社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行集中、統(tǒng)一征收的實(shí)際情況相適應(yīng)。
??3.與其他公共政策的協(xié)調(diào)性。公共政策具有適時(shí)性和創(chuàng)造性，能夠及時(shí)地適應(yīng)變化的社會(huì)環(huán)境，反映社會(huì)利益的合理訴求。因此，需要評(píng)估立法與公共政策之間的協(xié)調(diào)性，保障和調(diào)整合理的社會(huì)利益。上海一直以來嚴(yán)格貫徹黨和國(guó)家的政策，一方面對(duì)女職工勞動(dòng)權(quán)益提供必要的保護(hù)，另一方面實(shí)現(xiàn)促進(jìn)計(jì)劃生育的要求，因此《辦法》出臺(tái)與其他公共政策相協(xié)調(diào)。
??由此可見，《辦法》在制定之初，無論是從與上位法的關(guān)系上來看，還是從與同位法關(guān)系以及其他公共政策的關(guān)系上看，都是具有協(xié)調(diào)性的，不存在交叉重疊、相互抵觸的問題。
??（六）關(guān)于立法技術(shù)性
??立法技術(shù)，對(duì)于立法質(zhì)量、立法實(shí)施，包括執(zhí)法和守法均有非常直接和重大的影響。評(píng)估《辦法》的立法技術(shù)性主要從文本結(jié)構(gòu)和語言表達(dá)兩方面進(jìn)行考察。
??1.文本結(jié)構(gòu)。首先評(píng)估文本結(jié)構(gòu)的完整性。《辦法》在文本結(jié)構(gòu)上由27條條文構(gòu)成，涵蓋了立法目的和依據(jù)、適用范圍、管理部門、繳費(fèi)主體、津貼補(bǔ)貼申領(lǐng)條件和標(biāo)準(zhǔn)以及手續(xù)、審核與計(jì)發(fā)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)義務(wù)、法律責(zé)任等內(nèi)容。從整體上看，文本結(jié)構(gòu)基本完整。其次考察文本體系結(jié)構(gòu)的合理性。總的來說，《辦法》前后條文之間可以做到相互呼應(yīng)，邏輯關(guān)系明確嚴(yán)謹(jǐn)，體系結(jié)構(gòu)比較合理。
??2.語言表達(dá)。立法語言的準(zhǔn)確性，即立法中法律用語具有內(nèi)在邏輯的嚴(yán)密性和表達(dá)的準(zhǔn)確性，不存在概念之間矛盾、前后不一致、語言使用不規(guī)范等情況。通過對(duì)《辦法》法律文本用語的分析，評(píng)估組認(rèn)為，《辦法》語言表達(dá)準(zhǔn)確，法律概念術(shù)語準(zhǔn)確、統(tǒng)一、規(guī)范。沒有非法律性語言表述，標(biāo)點(diǎn)符號(hào)、數(shù)字的表述符合立法要求。
??綜上所述，《辦法》無論是從文本結(jié)構(gòu)，還是從立法語言表達(dá)來看，立法技術(shù)都較為成熟。
??二、立法實(shí)施效益評(píng)估
??根據(jù)評(píng)估指標(biāo)體系，本次對(duì)立法實(shí)施效益評(píng)估主要從《辦法》出臺(tái)后，實(shí)施過程中的法制統(tǒng)一性、合理性、可操作性、地方特色和成本分析等方面進(jìn)行考察。
??（一）關(guān)于法制統(tǒng)一性
??《辦法》從2001年最初制定至今已實(shí)施19年，期間雖然經(jīng)過兩次修改，但均屬于對(duì)原有規(guī)定進(jìn)行小修小補(bǔ)?！掇k法》屬于地方政府規(guī)章，其直接上位法主要有《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》等，還涉及人口和計(jì)劃生育方面的法律法規(guī)。從原則與精神上看，與上位法并無沖突。在具體內(nèi)容方面，部分內(nèi)容沒有及時(shí)根據(jù)上位法的修改作出相應(yīng)調(diào)整，與同位法規(guī)定也存在一定沖突，僅通過制定規(guī)范性文件解決上述問題。比如：一是生育生活津貼的享受期限和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)調(diào)整。在2013年國(guó)務(wù)院女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定出臺(tái)后，通過規(guī)范性文件明確調(diào)整為與國(guó)家一致。二是生育醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)貼計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)調(diào)整。2016年行政主管部門經(jīng)市政府同意后出臺(tái)《關(guān)于調(diào)整本市生育醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》，提高了補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。三是管理部門已經(jīng)調(diào)整。2018年機(jī)構(gòu)改革后，行政主管部門已變更為市醫(yī)療保障局。四是違法責(zé)任已經(jīng)調(diào)整。國(guó)家和本市的相關(guān)規(guī)定已對(duì)冒領(lǐng)、多領(lǐng)生育保險(xiǎn)待遇，各類主體欺詐騙保的處罰標(biāo)準(zhǔn)作出了新的規(guī)定。
??由此可見，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)步，法律體系也日益完善，相關(guān)領(lǐng)域的上位法及有關(guān)政策逐漸出臺(tái)和修訂?！掇k法》在實(shí)施過程中，未能根據(jù)上位法的調(diào)整和實(shí)際需要及時(shí)做出修改，存在不相適應(yīng)的問題，雖然在執(zhí)法中未導(dǎo)致沖突與糾紛，但從法制統(tǒng)一性的要求出發(fā)，有必要進(jìn)行修改完善。
??（二）關(guān)于合理性
??《辦法》實(shí)施后，不斷擴(kuò)大參保范圍，完善繳費(fèi)比例，提高生育婦女的保險(xiǎn)待遇，在保障婦女生育期間的基本生活和醫(yī)療需求，促進(jìn)婦女就業(yè)方面發(fā)揮著積極作用?！掇k法》的規(guī)定對(duì)生育婦女有利，在內(nèi)容上不僅規(guī)定了申領(lǐng)生育保險(xiǎn)的條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序等具體要求和程序性事項(xiàng)，還對(duì)違法責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，賦予了救濟(jì)措施以供維權(quán)。生育保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，申領(lǐng)程序根據(jù)技術(shù)手段提高逐步簡(jiǎn)化，切實(shí)保障生育婦女的權(quán)益。
??因此，無論是目的上，還是具體內(nèi)容上，《辦法》在實(shí)施過程中都體現(xiàn)了平等、正義的原則，積極為生育婦女提供必要的特殊保護(hù)，符合合理性要求。
??（三）關(guān)于可操作性
??《辦法》實(shí)施過程中是否具有可操作性方面，評(píng)估組通過問卷調(diào)查的方式進(jìn)行了分析。調(diào)查問卷第10題為您認(rèn)為《辦法》的操作性如何？在收集到的1284份問卷中，69%（522人次）的受訪群眾認(rèn)為《辦法》簡(jiǎn)單易上手，能夠有針對(duì)性地解決實(shí)際問題，可操作性較強(qiáng)；30%（223人次）的受訪群眾認(rèn)為《辦法》中某些條文過于籠統(tǒng)導(dǎo)致實(shí)踐操作上較難實(shí)施，可操作性一般；僅1%（10人次）的受訪群眾認(rèn)為《辦法》程序過于繁瑣，實(shí)踐中難以操作，可操作性比較差。從經(jīng)辦部門的反饋來看，認(rèn)為《辦法》總體框架明確，對(duì)條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序都進(jìn)行了規(guī)定。但此后《辦法》未根據(jù)國(guó)家文件做相應(yīng)修改，操作中已不再是主要依據(jù)。
??因此，總的來說，雖然認(rèn)為《辦法》具有較強(qiáng)可操作性的人群占多數(shù)，但實(shí)際上是將大量文件作為了操作依據(jù)。
??（四）關(guān)于地方特色
??一項(xiàng)地方性立法是否具有地方特色，主要看兩個(gè)方面：第一，屬于本地方的事務(wù)在《辦法》實(shí)施后是否得到合理規(guī)范和有效處理；第二，屬于本地方突出問題在《辦法》實(shí)施后是否得到妥善解決。為了更全面地分析這一問題，評(píng)估組在問卷調(diào)查中專門設(shè)計(jì)了一個(gè)題目“您認(rèn)為《辦法》的制定是否體現(xiàn)了上海市的地方特色？”調(diào)查結(jié)果如上圖所示：大部分人認(rèn)為《辦法》的較能體現(xiàn)上海的地方特色，約占56%（715人次）；大約32%（419人次）的受訪群眾認(rèn)為《辦法》的地方特色非常顯著；認(rèn)為《辦法》沒什么地方特色的人雖然占少數(shù)，但也有12%（150人次），當(dāng)然，不排除普通群眾帶有主觀色彩的個(gè)人認(rèn)知影響對(duì)該問題的評(píng)價(jià)。
??總體上看，《辦法》在地方特色方面有一定的優(yōu)越性：其一，出臺(tái)時(shí)間較早。與北京、天津、重慶等直轄市相比，上海市出臺(tái)生育保險(xiǎn)相關(guān)的地方政府規(guī)章較早。2001年出臺(tái)時(shí)，是全國(guó)首家關(guān)于生育保險(xiǎn)的地方政府規(guī)章，借鑒了德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)?！侗本┦衅髽I(yè)職工生育保險(xiǎn)規(guī)定》和《重慶市職工生育保險(xiǎn)暫行辦法》均于2005年出臺(tái)，《天津市職工生育保險(xiǎn)規(guī)定》更是在2016年才正式出臺(tái)。其二，適用人群較廣。根據(jù)當(dāng)時(shí)的規(guī)定，北京、天津、重慶生育保險(xiǎn)的適用對(duì)象主要是用人單位和職工，而上海市生育保險(xiǎn)的適用對(duì)象覆蓋面則相對(duì)較廣，包括所有參加本市城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的生育婦女。其三，保障待遇較高。據(jù)國(guó)家醫(yī)保局統(tǒng)計(jì)，2018年女職工生育津貼人均達(dá)1.98萬元，而同期本市人均生育生活津貼已達(dá)3.36萬元，待遇水平也一直居于全國(guó)最前列。
??綜上所述，上海較早關(guān)注到了女職工生育期間的社會(huì)保障，且無論是從適用對(duì)象還是具體內(nèi)容方面都更能體現(xiàn)對(duì)女職工的人文關(guān)懷。
??（五）關(guān)于實(shí)效性
??關(guān)于《辦法》的實(shí)效性，主要是指《辦法》實(shí)施后是否為大多數(shù)人知曉并自覺遵守，以及公眾對(duì)《辦法》實(shí)施后所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的滿意度，《辦法》生效后違法案件是否減少，每年是否被司法審判、行政復(fù)議、仲裁適用。
??1.公眾認(rèn)知程度。根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果來看，約45%（572人次）的受訪群眾表示完全不了解《辦法》，對(duì)《辦法》熟悉和部分熟悉的人則分別占16%（207人次）和39%（505人次）。這個(gè)結(jié)果表明公眾對(duì)《辦法》的認(rèn)知程度并不樂觀，這與前面一個(gè)問題“您或您的配偶是否申領(lǐng)過生育保險(xiǎn)？”的結(jié)果也有一定關(guān)系，在這個(gè)問題中，53%（682人次）的受訪群眾表示沒有領(lǐng)過。因此，也可以理解因自身沒有享受過待遇導(dǎo)致對(duì)《辦法》不了解的人比較多。但這并不影響《辦法》公眾認(rèn)知程度低的認(rèn)定，《辦法》的宣傳仍需加強(qiáng)。
??2.實(shí)施效果評(píng)價(jià)。自《辦法》實(shí)施以來，違法騙保案件數(shù)量不多，僅有個(gè)別涉嫌犯罪移送公安機(jī)關(guān)追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。引起的復(fù)議訴訟案件數(shù)量也不多。評(píng)估組還通過問卷調(diào)查了解公眾認(rèn)知方面的相關(guān)情況。關(guān)于《辦法》第一條規(guī)定的目的是否實(shí)現(xiàn)，在有效填寫了這個(gè)問題的受訪人群中，有42%（326人次）認(rèn)為立法目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，有53%（410人次）認(rèn)為基本實(shí)現(xiàn)了立法目的，2%（18人次）認(rèn)為沒有實(shí)現(xiàn)，3%（27人次）對(duì)此表示不太了解。
??除了目的問題，問卷中還提到《辦法》的總體適用性和《辦法》是否需要修改都可以體現(xiàn)其實(shí)施效果。問卷結(jié)果如下表所示：
題目 | 選項(xiàng) | 人次 | 比例 |
總體適用性 | 完全適用 | 445 | 59% |
部分適用 | 300 | 40% | |
完全不適用 | 11 | 1% | |
是否需要修改 | 需要 | 267 | 35% |
不需要 | 321 | 43% | |
無所謂 | 168 | 22% |
??根據(jù)上述問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)分析，《辦法》實(shí)施雖然取得了一定成果，為生育婦女的權(quán)益提供了特殊保護(hù)，但其實(shí)施效果尚未完全滿足需要，仍有提高空間。隨著國(guó)家對(duì)人口等相關(guān)政策的調(diào)整，《辦法》中的部分內(nèi)容與人口、社會(huì)等公共政策出現(xiàn)了不相協(xié)調(diào)的地方。例如，目前國(guó)家“全面兩孩”政策實(shí)施，但是當(dāng)前本市生育保險(xiǎn)制度僅保障婦女生育時(shí)的基本權(quán)益，無法從根本上提高婦女的生育意愿?！掇k法》應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)家政策的調(diào)整適時(shí)進(jìn)行修改，以促進(jìn)本市人口社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
??（六）關(guān)于成本效益分析
??一是立法成本?！掇k法》在早期立法實(shí)踐中，立法主體較為單一，立法過程成本相對(duì)較低。但是隨著依法行政之需要，政府規(guī)章的立法成本開始上升。目前，根據(jù)《立法法》《規(guī)章制定程序條例》和《上海市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》等法律法規(guī)規(guī)章的實(shí)施，立法要求逐步提高，隨后的修改過程中需遵循合法的立法流程，評(píng)估、調(diào)研、征詢意見、專家咨詢、論證，這都提高了相應(yīng)的成本。
??二是實(shí)施成本?！掇k法》第三條規(guī)定“上海市人力資源和社會(huì)保障局是本市城鎮(zhèn)生育保險(xiǎn)的行政主管部門，負(fù)責(zé)本市城鎮(zhèn)生育保險(xiǎn)的統(tǒng)一管理。市和區(qū)、縣生育保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱經(jīng)辦機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)生育保險(xiǎn)的具體管理工作。市衛(wèi)生、人口和計(jì)劃生育、財(cái)政等部門按照各自職責(zé)，協(xié)同做好城鎮(zhèn)生育保險(xiǎn)管理工作。本市社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)生育保險(xiǎn)費(fèi)
??的征繳工作”。原本市各類社會(huì)保險(xiǎn)集中、統(tǒng)一征繳，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦部門具體操作，并進(jìn)行生育保險(xiǎn)待遇審核發(fā)放，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為，實(shí)施成本較低。但2018年機(jī)構(gòu)改革后，涉及行政管理主體和經(jīng)辦主體的變更，審核發(fā)放逐步變更為告知承諾領(lǐng)取，需要完善相應(yīng)的信息系統(tǒng)，加強(qiáng)執(zhí)法力度，將大大增加實(shí)施成本。
??三是守法和違法成本。根據(jù)調(diào)研，《辦法》實(shí)施中，偽造材料冒領(lǐng)、多領(lǐng)的違法現(xiàn)象很少，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在事前審核中也能及時(shí)發(fā)現(xiàn)?！掇k法》的行政相對(duì)人基本上都按照規(guī)定領(lǐng)取生育保險(xiǎn)待遇，守法成本很低。但原辦法規(guī)定的罰款金額過少，自2001年以后未做修改，造成違法成本也低。2011年《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施后，對(duì)個(gè)人、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任作出規(guī)定，除責(zé)令退回待遇或費(fèi)用以外，還規(guī)定了倍數(shù)罰款的行政處罰。且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提高，事先審核支付又將逐步改為告知承諾領(lǐng)取待遇，操作上也需相應(yīng)明確虛假承諾同樣的法律責(zé)任。原規(guī)定也不能適應(yīng)懲戒違法行為的目的和申領(lǐng)便利化的操作。
??四是效益分析。2001年《辦法》出臺(tái)，建立用人單位繳費(fèi)，個(gè)人不繳費(fèi)的本市生育保險(xiǎn)制度，在完善社會(huì)保險(xiǎn)體系，保障生育婦女權(quán)益，體現(xiàn)婦女生育的社會(huì)價(jià)值，促進(jìn)婦女就業(yè)等方面起到了積極的作用，得到社會(huì)廣泛認(rèn)可，最初立法時(shí)的社會(huì)效益十分明顯，大大高于實(shí)際成本。期間兩個(gè)修改，第一次正值生育低谷，基金有一定結(jié)余，從減輕用人單位負(fù)擔(dān)考慮，適當(dāng)降低生育保險(xiǎn)繳費(fèi)比例，提高生育生活津貼期限和生育醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，提高了行政相對(duì)人的實(shí)際效益；第二次面臨人口出生高峰，生育保險(xiǎn)基金收支缺口逐年擴(kuò)大，調(diào)整生育醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)貼項(xiàng)目和失業(yè)婦女生育生活津貼費(fèi)用的支出渠道，授權(quán)行政主管部門按程序適時(shí)調(diào)整繳費(fèi)比例?？梢?，生育保險(xiǎn)制度的籌資繳費(fèi)保障力度等均與婦女的生育意愿、國(guó)家人口計(jì)生政策等因素密切相關(guān)。此后，隨著國(guó)家和本市的法律法規(guī)出臺(tái)和修改，實(shí)際操作中《辦法》的執(zhí)行度已有所下降，立法的效益減弱。
??三、其他意見
??問卷調(diào)查最后設(shè)置了一個(gè)開放性問題，收集公眾對(duì)《辦法》及其實(shí)施的其他意見建議，歸納起來包括以下幾點(diǎn)：其一，加強(qiáng)宣傳。向公眾普及生育保險(xiǎn)相關(guān)知識(shí)。其二，提高待遇。生育生活津貼、生育醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)貼的金額應(yīng)當(dāng)隨貨幣貶值和經(jīng)濟(jì)生活水平提高而增加，并延長(zhǎng)津貼、補(bǔ)貼的期限。其三，完善生育津貼計(jì)發(fā)基數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)。這一方面有異議，有人認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)以平均工資計(jì)算，而應(yīng)當(dāng)以本人繳費(fèi)工資計(jì)算，可以本人前12個(gè)月的繳費(fèi)工資加權(quán)平均；有人認(rèn)為按單位平均工資不公平，影響效率；還有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入計(jì)算。其四，優(yōu)化經(jīng)辦。根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)司法的大趨勢(shì)，建立一個(gè)一網(wǎng)通辦的系統(tǒng)，縮短申領(lǐng)審批流程，減少辦理障礙。其五，擴(kuò)大保障范圍。如取消戶籍限制和計(jì)劃生育限制，未婚婦女的生育權(quán)也應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)享受生育保險(xiǎn)。其六，加大處罰力度。采取增加罰款金額等措施加大違法成本，從而減少違法行為。其七，充分考慮各類情況。比如產(chǎn)婦在懷孕期間早產(chǎn)的情況，以及符合計(jì)劃生育的家庭，男方繳費(fèi)而女方未繳費(fèi)或因單位破產(chǎn)等原因斷交等情況下的待遇保障。這些問題都需要在完善生育保險(xiǎn)立法過程中充分考慮。
??第四部分 評(píng)估結(jié)論和建議
??評(píng)估組對(duì)照評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)《辦法》進(jìn)行了全面評(píng)估。評(píng)估組認(rèn)為，《辦法》的頒布實(shí)施對(duì)維護(hù)生育期從業(yè)婦女的合法權(quán)益，保障其在生育期間得到必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和醫(yī)療保健，均衡企業(yè)間生育保險(xiǎn)費(fèi)用的負(fù)擔(dān)起到了巨大的推動(dòng)作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，新情況、新問題不斷出現(xiàn)。評(píng)估組得出對(duì)《辦法》應(yīng)當(dāng)“廢舊立新”的結(jié)論——即廢除當(dāng)前實(shí)施的《辦法》，制定符合時(shí)代需要的本市生育保險(xiǎn)辦法。在制定新法時(shí)，建議考慮關(guān)注以下幾個(gè)問題：
??首先是處理好與上位法、同位法之間的銜接問題?！掇k法》頒布實(shí)施以來，立法精神和立法目的并未改變。但隨著《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)，以及人口計(jì)生政策的調(diào)整，《辦法》中的不少條款已無法適用。在起草新的生育保險(xiǎn)辦法時(shí)，應(yīng)綜合考慮好各類協(xié)調(diào)關(guān)系，使之與上位法不相抵觸，與同位法并行不悖。
??其次是規(guī)范生育生活津貼計(jì)發(fā)基數(shù)問題?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定生活津貼按照女職工生育時(shí)所在用人單位上年度職工月平均工資計(jì)發(fā)；實(shí)施過程中，出現(xiàn)金融、科技等行業(yè)低收入職工“生孩子大幅漲工資”的矛盾，企業(yè)認(rèn)為不盡合理，反映較為突出。
??最后是單位關(guān)停破產(chǎn)期間生育人員的待遇保障問題。國(guó)家對(duì)生育保險(xiǎn)的適用范圍僅限于職工，用人單位關(guān)停破產(chǎn)后，原職工不再具有職工的身份，無法享受職工的生育待遇，但單位關(guān)停破產(chǎn)并非職工原因，其生育待遇存在缺失。
??[1]
??《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法釋義與案例》，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室、人力資源和社會(huì)保障部法規(guī)司編著，2010年11月第1版